Leopoldo
M. A. Godio[1]
Fecha de Recepción:
06/09/2022
Fecha de Aceptación: 15/01/2023
Cómo citar:
El presente artículo analiza el diseño
jurídico-institucional del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y su articulación
práctica en la formación de la política exterior del bloque. Se examinan las
actuales negociaciones en curso y los desafíos que depara el futuro, en las que
el autor ofrece alternativas que permiten superar las dificultades del sistema
vigente. Se concluye que la política exterior del
Mercosur y sus relaciones con otros bloques comerciales, cuya posición
indefinida sin consenso entre los socios del Mercosur podría debilitar la
influencia del bloque en las negociaciones en curso. Esta falta de
participación puede generar costos políticos y obstaculizar los esfuerzos de integración
regional.
Palabras
clave: Integración, Relacionamiento Externo,
Asuntos Exteriores, Acuerdos Internacionales, Mercosur.
This paper
analyses the legal-institutional design of the Southern Common Market
(MERCOSUR) and its practical articulation in the formation of the bloc's
foreign policy. It then examines the current negotiations underway and the
challenges that lie ahead, in which the author offers alternatives to overcome
the difficulties of the current system. The document concludes that Mercosur's foreign policy and its relations with other
trading blocs. It emphasizes that an indefinite position without consensus
among Mercosur partners could weaken the bloc's
influence in ongoing negotiations. This lack of participation can generate
political costs and hinder regional integration efforts.
Key-words: Integration, External Relations, Foreign Affairs,
International Agreements, Mercosur.
El establecimiento de acuerdos
comerciales externos entre los bloques de integración regional y terceros
Estados o grupos de Estados son uno de los medios aptos para la proyección de
las economías nacionales y la política exterior, atento su rol como herramienta
de ampliación, profundización y establecimiento de vínculos entre las naciones
(Araujo & de Souza Borba Gonçalve,
2021).
Por esta razón, es importante comprender
el diseño que presenta la dimensión extrínseca del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), cuya política exterior invita a conocer los órganos competentes e
intentar comprender la peculiar actuación del bloque. Esta cuestión de su
aplicación práctica –ligada a una inevitable referencia de las negociaciones en
curso– resulta necesaria para afrontar las críticas contemporáneas y algunos
pedidos de reformulación en torno al futuro de su arquitectura jurídica.
Para tal fin, este artículo se
distribuye de la siguiente manera: primero se analiza el diseño
jurídico-institucional del MERCOSUR en función del relacionamiento externo y la
encrucijada que enfrenta actualmente. Segundo, se tratan algunos aspectos de la
política exterior del bloque en la práctica, tercero, se discute un escenario
con final abierto. Finalmente se presentan las conclusiones respectivas.
El Mercosur, creado a través del Tratado
de Asunción (1991) y registrado como Acuerdo de Complementación Económica 18 de
la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), es considerado como una
herramienta estratégica en permanente desarrollo y su conformación
institucional-normativa configura un pilar sobre el cual descansa la visión del
proceso de integración económica (Martínez Puñal, 2005).
Su estructura institucional,
perfeccionada con el andamiaje del artículo 1º del Protocolo de Ouro Preto (1994, en vigor desde
1995) exterioriza una clara vocación y necesidad para relacionarse con otros
Estados y bloques, empleando a la integración regional como un vehículo apto
para una adecuada inserción económica internacional, ampliar la dimensión del
mercado, y acelerar el desarrollo comercial (Scotti
& Romero, 2020), sin que ello signifique prescindir de aquellos valores
fundamentales presentes en la comunidad internacional.
A pesar de que el diseño institucional
del MERCOSUR atribuya el ejercicio de su personalidad jurídica al Consejo de
Mercado Común (CMC) –el máximo órgano político del bloque, encargado de
orientar su conducción política y la adopción de medidas que aseguren los
objetivos y plazos del Mercosur junto con la facultad de negociar y firmar,
eventualmente, los acuerdos internacionales en nombre del bloque y que se
celebren con otros Estados u organismos internacionales– lo cierto esta
estructura no escapa a su naturaleza eminentemente intergubernamental y
responde políticamente a los intereses de sus integrantes (Tratado de Asunción,
artículo 10; Protocolo de Ouro Preto,
artículos 3 y 8).
De este modo, el CMC posee un rol
trascendental para el progreso de la integración económica, con un valor
adicional: cumple una función de foro para la coordinación de la política
exterior del bloque ante otras organizaciones y foros internacionales como la
Organización Mundial de Comercio, con miras a fortalecer su posición
negociadora (Martínez Puñal, 2005).
Asimismo, desde el año 2003 el Consejo
del Mercado Común creó la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur
–como un órgano propio del Consejo, integrado con representantes estables de
los Estados Parte y un Presidente, designado por el Consejo a propuesta de los
Jefes de Estado– con el objeto de asistir al Consejo y a la Presidencia Pro Tempore, además de presentar
iniciativas, afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias, así
como también las reuniones especializadas (Decisión CMC 11/03). En 2010, el CMC
dotó a la Comisión de Representantes Permanente del Mercosur con una mayor
estructura de apoyo (Decisión CMC 25/10).
Estas facultades negociadoras del CMC
(Protocolo de Ouro Preto,
artículos 2, 3 y 7) pueden –eventualmente y por mandato expreso– ser delegadas
en el Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo del bloque conformado por
representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía y de
los Bancos Centrales. Posee facultad para formular iniciativas y emitir
Resoluciones orientadas a legislar en materias de su competencia; y a elevar
propuestas de proyectos de Decisión para el Consejo del Mercado Común, además
de adoptar las medidas necesarias y/o reglamentarias para el cumplimiento de
las decisiones de dicho órgano. Asimismo, aprueba los programas de trabajo de
sus foros dependientes y los presupuestos de los organismos e institutos (Scotti, 2010).
Sin embargo, es el CMC quien en
definitiva firma los acuerdos externos adoptados en nombre del bloque
(Protocolo de Ouro Preto,
artículos 8 y 14).
Una vez concluidas las negociaciones y
firmado el acuerdo por el CMC, el mismo aún no es vinculante para el bloque ya
que su voluntad se perfecciona luego de que todos los Estados Parte comuniquen
a la Secretaría del MERCOSUR que cumplieron los trámites internos exigibles en
sus ordenamientos locales –habitualmente mediante aprobación parlamentaria– y
observado los recaudos que requieren los tratados celebrados en buena y debida
forma. Sobre este punto, sólo cabe aclarar que los acuerdos que requieren
aprobación parlamentaria son aquellos realizados con contrapartes y/o materias
no amparadas por el Tratado de Montevideo de 1980.
Posteriormente, el acuerdo está en
condiciones de entrar en vigor simultáneamente para los Estados del MERCOSUR
signatarios del convenio siempre que la otra Parte que celebró el mismo también
haya realizado las correspondientes ratificaciones y se encuentre en idéntica
situación.
Lo anterior se complementa con cuatro
Decisiones del CMC:
1) la Dec. CMC
10/92, que establece los criterios comunes para la negociación comercial con
terceros Estados, en el ámbito espacial del acuerdo de la ALADI y hasta el
establecimiento de un arancel externo común. Asimismo, la Decisión dispone que
el mismo Consejo delegará en el GMC, la facultad para
definir los criterios a cumplirse de conformidad con el artículo 8 (b) del
Tratado de Asunción;
2) la Dec. CMC
32/00, que no sólo reconoce la necesidad de preservar las preferencias
comerciales bilaterales dentro de la ALADI –respecto de aquellos Estados con
los cuales no se ha concluido una negociación entre ellos y el Mercosur– sino
también la necesidad de contar con una política comercial externa común apta para
negociar acuerdos como agrupación, al tiempo que impide, la firma de nuevos
acuerdos preferenciales o acuerdos de nuevas preferencias en acuerdos vigentes
en el marco de ALADI sin la participación de la totalidad de los socios como
bloque. Sobre esta Decisión, se ha afirmado que su contexto se encuentra
explicado durante el periodo de propuesta del Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) (Araujo & de Souza Borba Gonçalve, 2021);
3) la Dec. CMC
19/14, que promueve la participación del MERCOSUR como observador en otros
procesos de integración y organismos internacionales de interés. Esa Decisión
del CMC encomendaba al GMC a instituir al Alto Representante General del
Mercosur (ARGM) para participar en nombre del bloque. Se ha afirmado que esta
figura, actualmente inexistente, fue suprimida por la Dec.
06/17 motivada en la racionalización de la estructura institucional y
utilización de recursos (Scotti & Romero, 2020);
y
4) la Dec. CMC
23/14, dedicada a delinear y regular aspectos formales de la política de
cooperación internacional del bloque, al tiempo que delega en el GMC la
facultad de aprobación de estos programas y la suscripción de convenios de
cooperación técnica, así como la realización de los ajustes, actualizaciones y
modificaciones necesarias (Scotti & Romero,
2020).
Sin perjuicio de lo anterior, en 2001 se
creó el Grupo de Relacionamiento Externo del Mercosur (GRELEX) como órgano
auxiliar del GMC, con el objeto de colaborar en las negociaciones
económico-comerciales del bloque, coordinar y realizar un seguimiento de los
procesos de adhesión de terceros Estados, organizar y monitorear la labor de
los órganos conjuntos creados en acuerdos comerciales (habitualmente
denominados “comité conjunto” o “comisión administradora”), elaborar y desarrollar
la actualización de los textos pertenecientes a otras disciplinas incluidas en
los acuerdos externos del bloque, y preparar las presentaciones del MERCOSUR
–dentro del ámbito de sus competencias– para el inicio de diálogos
exploratorios comerciales externos (Decisión CMC 22/11).
En otras palabras, el GRELEX se
instituye como un foro dependiente del GMC que contribuye en las negociaciones
económico-comerciales, agrupando aquellas actividades aptas para este fin, sin
distinguir si se trata respecto de terceros Estados o bloques pertenecientes a
la ALADI, ni extra regionales (Secretaría del Mercosur, 2020).
De este modo, el relacionamiento externo
del MERCOSUR presenta un claro diseño y funcionamiento dedicado a fomentar una
mayor apertura del mercado, con el fin de atraer potenciales interesados en sus
exportaciones de bienes, inversiones y servicios, traduciéndose en un potencial
incremento –cuantitativo y cualitativo– en el acceso a un sector del mercado
externo y remover los obstáculos al ingreso de la mercadería Mercosur o al
menos, facilitar su ingreso.
En consecuencia, la arquitectura del
bloque de una coordinación política-jurídica desde el inicio formal de las
negociaciones hasta alcanzar la firma de un tratado internacional, cuya
consecuencia no es otra que profundizar relaciones comerciales internacionales
y beneficiar a los Estados Parte del MERCOSUR a través de la obtención de
mejores aranceles para sus productos, el establecimiento preferencias altas y
la disminución de gravámenes que afectan innecesariamente al comercio.
Hasta el momento, el MERCOSUR presenta
vínculos comerciales a través de 40 instrumentos internacionales y mantiene
diálogos o negociaciones de distintos tipos con 24 Estados, grupos de Estados o
bloque, según su conformación particular (Secretaría del Mercosur, 2020). Esto
no se ha visto afectado por el contexto adverso ocasionado durante los tiempos
más complejos de la pandemia del COVID-19, ya en esos meses se han mantenido
activos los trabajos técnicos de las negociaciones en curso y las reuniones
institucionales formales, cuestión que evidencia el carácter dinámico y
continuo del relacionamiento externo del bloque (Secretaría del Mercosur,
2020).
Actualmente, el MERCOSUR mantiene contactos
activos en dos grupos de asuntos:
1) los intra-ALADI: respecto de acuerdos
en vigor (aquí pueden mencionarse las reuniones celebradas en el marco del ACE
N° 35 MERCOSUR-Chile, ACE N° 58 MERCOSUR-Perú; ACE N° 72 MERCOSUR-Colombia) y
en proceso de negociación (entre este rubro se destacan las negociaciones
MERCOSUR-Ecuador y MERCOSUR-Bolivia, tendiente a la adhesión de estos últimos
Estados al bloque), en el que se destacan las reuniones con Chile, Perú y
Colombia (Secretaría del Mercosur, 2020; Arredondo & Godio,
2017; y Araujo & de Souza Borba Gonçalve, 2021); y,
2) los extra-regionales, referidos a
aquellos diálogos y negociaciones con progresos relevantes que no apuntan a
fortalecer internamente al Mercosur, sino establecer acuerdos comerciales con
terceros no parte de ALADI.
Sobre esta última categoría, hasta el
momento se han firmado acuerdos de libre comercio con India (vigor 2009),
Israel (vigor entre 2009 y 2011, por habilitaciones de funcionamiento
bilateral), la Unión Aduanera de África Austral (SACU, vigor 2016), Egipto
(vigor 2017) y Palestina (no está en vigor, por ausencia de ratificación). La
particularidad de estos textos es que su firma se sitúa en un período de siete
años, puntualmente entre 2004-2011 (Araujo & de Souza Borba
Gonçalve, 2021).
Aunque no se encuentren formalmente
concluidos en su totalidad, existen otros tipos de acuerdos que buscaron
superar el enfoque comercial de mercaderías y amplían a otros ejes como la
cooperación política que “en principio” resultan significativos y merecedores
de mención.
Evidentemente, el más trascendente de
todos ellos es el MERCOSUR-Unión Europea, cuya firma del acuerdo político se
concretó en junio de 2019. Desde entonces se encuentra en una etapa de
“revisión legal” del texto negociado por los equipos técnicos, también
denominado legal scrubbing
que, en rigor, consiste en formular en términos “jurídicamente claros” lo
acordado a nivel político.
Desde entonces, la etapa de revisión ha
resuelto aspectos vinculados a la oferta de bienes, servicios y compras
públicas, aunque aún se encuentran pendientes cuestiones como indicaciones
geográficas, al tiempo que persisten algunas diferencias en torno a los
compromisos en materia de desarrollo sostenible ((Secretaría del Mercosur,
2020).
La segunda negociación en importancia es
entre el MERCOSUR y Asociación Europea de Libre Comercio (grupo de Estados
conformado por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, más conocida como
EFTA), que comenzaron en enero 2017 y finalizaron en agosto de 2019, tras diez rondas
de negociación. Este acuerdo –también en etapa de “revisión legal” del texto–
se inserta, al igual que el alcanzado con la Unión Europea, como parte de un
contexto que intenta establecer nuevos mercados para los productos y servicios
provenientes del Mercosur. Actualmente, las partes han informado progresos en
la elaboración del anexo de oferta de bienes y se continuó con la revisión
legal del texto, particularmente en los anexos referidos a reglas de origen y
compras gubernamentales (Secretaría del Mercosur, 2020).
Por esta razón es que, atento el
avanzado estado de las negociaciones de ambos acuerdos –que concluyeron en un
acuerdo político del texto y sólo resta concluir con la revisión legal y la
coordinación técnica de los distintos capítulos– tanto el Acuerdo
Mercosur-Unión Europea y Mercosur- Asociación Europea de Libre Comercio se
encuentran en una situación de privilegio respecto de las otras relaciones
exteriores en curso.
Actualmente, se desarrollan otras
negociaciones relevantes para la agenda externa del MERCOSUR con Canadá
(coordinado por Brasil, que presenta una especial expectativa en sus inicios
debido a la complementariedad de ambas economías y su potencial para el
desarrollo de un intercambio ambicioso entre las partes. Posee una hoja de ruta
acordada entre las partes en 2020. Las cuestiones con mayor sensibilidad son
aquellas referidas al intercambio de ofertas en materia de bienes, compras
públicas, servicios e inversiones); Corea del Sur (coordinada por Uruguay,
iniciada en 2018, que intenta avanzar en la confección de capítulos dedicados a
regular acceso a mercados, reglas de origen, servicios, comercio electrónico,
inversiones, medidas sanitarias y fitosanitarias, y compras públicas), Singapur
(coordinadas por Paraguay, también iniciada en 2018, tuvo un relanzamiento de
las negociaciones en todos los grupos técnicos y se han presentado avances
intra-Mercosur en las ofertas, al punto de estar próximas a la conclusión
positiva de las negociaciones), y Líbano (coordinadas por Brasil, comenzadas en
2019. Actualmente los grupos técnicos trabajan sobre el acceso a mercados de
bienes, reglas de origen y defensa comercial), entre otras (Secretaría del
Mercosur, 2020).
En una última categoría –entre las
iniciativas de los últimos cinco años por alcanzar nuevos mercados y
oportunidades comerciales– se pueden mencionar el texto del Memorándum de
entendimiento para la promoción del Comercio, Inversiones y Encadenamiento
Productivo entre el MERCOSUR y la República Dominicana; y los exámenes de posibles
escenarios exploratorios con Costa Rica, Panamá, El Salvador, la Alianza del
Pacífico, Vietnam, Indonesia, la Unión Africana, Túnez, Nigeria, la Unión
Económica Euroasiática y Marruecos, cada uno con distintos intereses y
objetivos (Secretaría del Mercosur, 2020).
En definitiva, la síntesis presentada
permite advertir que la implementación de los esquemas previstos para el
relacionamiento externo del MERCOSUR “hacia el exterior del esquema” ha
obedecido históricamente –en su primera década de funcionamiento– a demandas
externas y no a una iniciativa desde el propio bloque. Esta cuestión resulta
coherente la propia evolución del proceso de integración y la voluntad política
implícita de sus miembros en la adopción del Protocolo de Ouro
Preto (1994).
El esfuerzo desplegado en dotar de
mayores herramientas y complementos al CMC –y eventualmente, al GMC– no parece
tener un correlato en el éxito de acuerdos comerciales internacionales, al
punto que se ha afirmado que “(…) el escaso desempeño cualitativo del bloque y
la magra eficiencia en la conclusión de negociaciones que fuesen relevantes en
términos económicos, motivadas en su mayoría por una falta de legítima
coordinación sobre objetivos concretos de relacionamiento, llevaron al
cuestionamiento del sistema de relacionamiento vigente” (Scotti
& Romero, 2020).
Ello explica, de alguna manera, las
disconformidades expresas respecto de la Dec. CMC
32/00 presentadas, en distintos momentos por Uruguay durante 2006, 2016 y 2020;
las propuestas de Argentina y Brasil para reformar y flexibilizar el MERCOSUR,
aunque sin suprimir la Dec. CMC 32/00 ni eliminar el
Arancel Externo Común (Godio, 2021); y el informe del
GMC referido a la discusión sobre la necesidad de un cambio en la forma de
relacionamiento externo, que en junio de 2020 mereció comentarios de sus
Coordinadores Titulares, por cuanto afirmaron que la eventual flexibilización
de la Dec. CMC32/00: 1) no estaba en “discusión”
aunque sí en “diálogo” (Brasil); 2) requiere que todos los Estados negocien
juntos, de forma común (Paraguay y Argentina); y 3) es necesaria, atento la
innegable la existencia de profundos intereses contrapuestos entre los socios
(Uruguay); tal como advierten Scotti y Romero (2020).
La actualidad del MERCOSUR parece
presentar una paradójica dualidad: por un lado, la rigidez desde el punto de
vista normativo, fundado en disposiciones intra-bloque;
2) y la coordinación de las negociaciones a cargo del principal Estado del
bloque interesado en avanzar en ellas, al menos desde las percepciones
económicas y políticas internas desde el inicio de la pandemia del COVID-19.
Es posible que, frente a este escenario
que los Estados del MERCOSUR puedan superar la concepción de un modelo de
integración de bloques rígidos y evaluar la adopción de una mayor flexibilidad
o cuanto menos, como estrategia hibrida –en una dialéctica hegeliana– acordar
un sistema de “velocidades múltiples”, traducida y entendida como que cada
negociador puede decidir cuándo y cómo sumarse a los acuerdos alcanzados por
otros miembros, sin existir un cronograma fijo para todos (Botto,
2019). Este modelo se ha implementado, por ejemplo, en el Acuerdo de
Facilitación de Comercio de la Organización Mundial de Comercio (Delich, 2019).
Lo anterior no significa que,
necesariamente, deba habilitarse una negociación de acuerdos “multipartes-bloque”, tal como fue implementado en el
Acuerdo Comercial entre la Unión Europea - Colombia y Perú (2012), al que
posteriormente se sumó Ecuador luego de tres rondas de negociaciones y su
rúbrica, entre 2013 y 2016 (Quispe-Remón, 2020).
Una alternativa jurídica distinta
–aunque carente de conveniencia política– es avanzar en las negociaciones sin
afectar la normativa vigente del MERCOSUR a través de la implementación de
cláusulas de “aplicación provisional” de los acuerdos comerciales antes de la
entrada en vigor formal del tratado, tal como lo autoriza el artículo 25 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
No es una solución definitiva al
problema planteado, pero mantiene la legalidad de los actos entre los Estados
Parte del MERCOSUR hasta encontrar un diseño institucional distinto aceptable
para el bloque, al tiempo que resguarda los intereses esenciales de los Estados
resistentes toda vez que la aplicación provisional cesa –incluso en la fórmula
más generosa para su activación– si el Estado desinteresado notifica a las
demás partes su intención de no manifestar su consentimiento en obligarse por
el tratado. En efecto, el acuerdo Mercosur-Unión Europea contiene disposiciones
en ese sentido, habilitando la ejecución de disposiciones sin necesidad del
consentimiento internacional de todos los socios de ambos bloques, limitando la
obligatoriedad a los Estados interesados.
No obstante, de extenderse esta posición
indefinida, y en forma no consensuada con los socios del bloque, existe la
posibilidad de ocasionar un debilitamiento del poder de influencia sobre las
negociaciones en curso, además del costo político que significa no participar
activamente en las negociaciones y pretender afrontar el inconveniente de
oponerse con posterioridad al texto concluido. En otras palabras, mantener un
sendero sin cambios puede perjudicar al proceso de integración regional del
MERCOSUR en todas sus dimensiones.
CONCLUSIONES
El
documento analiza la política exterior del Mercosur y sus relaciones con otros
bloques comerciales, se hace hincapié en que una posición indefinida sin
consenso entre los socios del Mercosur podría debilitar la influencia del
bloque en las negociaciones en curso. Esta falta de participación puede generar
costos políticos y obstaculizar los esfuerzos de integración regional. Cabe
señalar que, si bien la situación actual no proporciona una solución
definitiva, mantiene la legalidad de las acciones entre los estados miembros
del Mercosur. Esto es crucial hasta que se establezca un nuevo diseño
institucional aceptable, que garantice la protección de los intereses de los
estados miembros.
Se sugiere que la aplicación provisional
de los acuerdos puede ser beneficiosa. Sin embargo, estas solicitudes cesan si
un estado notifica a otros su intención de no dar su consentimiento al tratado,
esto indica la importancia de la comunicación y el acuerdo entre los estados
miembros.
Los Acuerdos
de Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio como un
ejemplo exitoso de cómo dichos marcos pueden funcionar en el contexto del
Mercosur, por ejemplo, el potencial de las negociaciones multipartitas,
tal como se ve en el acuerdo comercial entre la Unión Europea, Colombia y Perú.
Esto sugiere que el Mercosur podría explorar vías similares para mejorar sus
relaciones comerciales sin requerir el consentimiento unánime de todos los
estados miembros.
Se destaca la importancia de
comprender la dimensión extrínseca de la política exterior del Mercosur, que
implica reconocer los órganos competentes y las acciones únicas del bloque.
Esta comprensión es esencial para abordar las críticas contemporáneas y las
solicitudes de reforma relacionadas con su arquitectura legal.
Por
último, se concluye que las negociaciones actuales y los desafíos futuros, presentan
complejidades dada la naturaleza cambiante de la política exterior del Mercosur
y sus interacciones con los demás bloques comerciales.
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[1]* Abogado, Magíster en Relaciones Internacionales y Doctor en Ciencias Jurídicas. Profesor de Derecho Internacional Público en la Pontificia Universidad Católica Argentina. ORCID: http://orcid.org/0000-0001-8829-2033 y CORREO: (leopoldogodio@derecho.uba.ar)